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lunes, 16 de noviembre de 2009

Conferencia de Mikel Buesa sobre el Cupo Vasco

EL CONCIERTO ECONÓMICO VASCO: HACIA EL BILIDAJE DE UN SISTEMA PRIVILEGIADO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA, por Mikel Buesa.

Fuero de Vizcaya

Ofrezco a continuación el texto de mi intervención en el debate sobre el Blindaje del Concierto Económico Vasco que tuvo lugar en el Centro Riojano de Madrid el pasado 11 de Noviembre de 2009.

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La naturaleza del Concierto Económico

El Concierto Económico no es, como muchas veces se afirma, el resultado del sostenimiento o de la recuperación del sistema foral en virtud del reconocimiento por la Constitución de los derechos históricos del País Vasco. Todo lo contrario, el Concierto surge, precisamente, de la desaparición del sistema foral. En 1878, a raíz de la supresión de los derechos forales, el Real Decreto de 28 de febrero de aquel año estableció el Concierto con la finalidad de que las provincias vascongadas contribuyeran a financiar el Estado «por todos los conceptos y en idéntica proporción que las demás de la Monarquía».

La nueva institución nació así no para diferenciar a dichas provincias de las demás, sino más bien para hacerlas iguales a las demás. Y nació con una clara vocación de provisionalidad, pues se configuró como un sistema que tenía que durar tan sólo ocho años mientras se establecían las bases para que las provincias vascas se integraran plenamente en el sistema fiscal español de la misma manera que el resto del territorio nacional. No ocurrió como se había previsto y la provisionalidad del Concierto se ha extendido a lo largo de 130 años —con un paréntesis de cuatro décadas en los casos de Guipúzcoa y Vizcaya que, por ser consideradas «provincias traidoras», vieron suspendido su régimen a partir de 1937 por el gobierno de Franco—. Y ello, porque muy pronto las oligarquías locales vieron que el Concierto podía ser manejado como un sistema de privilegio en virtud del cual la carga fiscal de los residentes en el País Vasco podía ser menor a la soportada por el resto de los españoles. Tal es el motivo por el cual el Concierto Económico no puede ser considerado como una reclamación genuinamente nacionalista, sino más bien como una reivindicación oligárquica y localista —que hoy en día, precisamente por su carácter diferenciador local, ha impregnado a todos los partidos políticos—.

Por otra parte, en su actual configuración y desde una perspectiva fiscal, el Concierto no es, como tantas veces se sostiene, una expresión de la autonomía genuina de los vascos para recaudar sus impuestos. Todo lo contrario, el Concierto es una ley estatal de armonización que sujeta al sistema fiscal vasco a la misma estructura y figuras impositivas que las del sistema fiscal español, dándoles a las Diputaciones Forales la autonomía para fijar los tipos impositivos dentro de ciertos límites, así como para establecer desgravaciones o bonificaciones, y, a la vez, exigiéndoles que el resultado de su actuación no aparte la presión fiscal agregada soportada por los vascos del nivel registrado en el resto de España. Tal autonomía es actualmente, en la práctica, muy similar a la que gozan las demás regiones de España en lo que se refiere al impuesto sobre la renta, aunque no así en lo que atañe al impuesto de sociedades, en el que esas regiones carecen de competencia.

En definitiva, el Concierto Económico es así el marco regulador fiscal del País Vasco. Un marco que emerge de una ley estatal, no de una ley autonómica, pues, de hecho, el Gobierno Vasco carece de competencias legislativas en materia fiscal.

El Cupo vasco

Vinculado al Concierto Económico se encuentra el Cupo vasco que también se regula en una ley del Estado. El cupo es, conceptualmente, la compensación que la Comunidad Autónoma hace al Estado por las competencias que este último ejerce y que no le corresponden a aquella, bien porque no se reconocen en su estatuto de autonomía, bien porque, aún estando reconocidas, aún no han sido transferidas al gobierno autonómico.

Su cálculo no es metodológicamente ningún misterio, aunque tanto el estado como el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales se han cuidado muy mucho para no hacer transparente la información que se maneja en el momento de efectuar las valoraciones correspondientes —lo cual, por otra parte, ocurre también con relación a la estimación de la financiación que corresponde a las Comunidades Autónomas sujetas al régimen común—. En lo esencial, ese cálculo se efectúa de la siguiente manera:

  • Por una parte, se valoran las competencias del Estado no transferidas al País Vasco de acuerdo con los Presupuestos Generales del Estado.
  • Al valor así obtenido se le aplica un índice de imputación para determinar cuál es la parte que le corresponde sufragar a la Comunidad Autónoma. Ese índice se fijó en 1981, de manera implícita, en el 6,29 por 100; pero, desde 1988, quedó establecido, de una forma inamovible, en el 6,24 por 100, incumpliendo en esto la Ley del Concierto que señalaba que su cuantía debería reflejar básicamente la participación del País Vasco en el PIB de España.
  • Y, sobre ese resultado, se aplica una serie de compensaciones que responden a los tributos e ingresos no tributarios que el Estado obtiene en el País Vasco y que no están sujetos al régimen de Concierto, así como al déficit público estatal.

En el proceso de cálculo del Cupo existen tres elementos claramente engañosos. Son los siguientes:

  • En primer lugar, la valoración de las competencias estatales no transferidas es un arcano cuyo comportamiento escapa a toda lógica, salvo que se acepte la hipótesis de que está subordinada a la obtención de un resultado final prefijado de antemano.
  • El índice de imputación, por otro lado, no responde a al participación del País Vasco en el PIB español. En concreto, en la última metodología aprobada, correspondiente a 2007, si se hubiese calculado como en 1981, tendría que haber sido el 5,43 por 100, ocho décimas menos que el efectivamente empleado.
  • Y, finalmente, el cálculo de las compensaciones que, por una parte, sobrevalora los ajustes por el IVA y los impuestos especiales, y, por otra, sobreestima extraordinariamente el déficit público. Este último elemento se ha venido sobrevalorando de una forma sistemática desde 1997 al no considerarse como ingresos del Estado los impuestos cedidos a las Comunidades Autónomas.

Así, teniendo en cuenta la metodología establecida por la última Ley del Cupo para el año base de 2007 y considerando sólo dos de estos últimos elementos —el índice de imputación y el casi inexistente déficit público que, sin embargo, la citada ley estableció en 40.782 millones de euros— he estimado que el Cupo Vasco se subvaloró en 1.846 millones de €, una cifra ésta que, si se eliminara la compensación por déficit —cuya justificación es harto discutible— se elevaría hasta 2.081 millones de €.

El profesor Carlos Monasterio, aplicando los ajustes reales a la metodología del Cupo, ha estimado en una reciente investigación las siguientes cifras de subvaloración de la cantidad a pagar por el País Vasco al Estado entre 2002 y 2006:

Años Subvaloración del Cupo en millones de €

2002

2.467,1

2003

2.620,8

2004

2.864,8

2005

3.210,8

2006

3.650,3

TOTAL

14.813,8

Promedio anual

2.962,8

Tomando en consideración este promedio anual, se puede afirmar que, como consecuencia de la metodología aplicada en la estimación del Cupo, el País Vasco ha contado con unos ingresos muy superiores a los que le correspondían, al haber infravalorado su aportación al Estado. Unos ingresos que equivalen al 4,9 por 100 del PIB de la región o, en otros términos, a 1.386,5 € por habitante. Este es, por tanto, el tamaño del privilegio fiscal en el País Vasco.


El blindaje del Concierto Económico

En las últimas fechas, bajo el impulso nacionalista, se ha vuelto a plantear la cuestión del blindaje del Concierto Económico, una expresión ésta con la que se designa la pretensión de impedir que los ciudadanos puedan recurrir ante los tribunales de justicia los eventuales abusos reglamentarios de las Diputaciones Forales en materia fiscal, a través de la sujeción de las normas forales a la competencia del tribunal Constitucional.

Dado que las normas forales de carácter fiscal, como todas las demás emanadas de las Juntas Generales de las provincias vascas, no son leyes —puesto que esos órganos de representación territorial carecen de competencia legislativa— sino reglamentos de desarrollo emanados de una ley habilitadora —en este caso la Ley del Concierto Económico—, la pretensión del blindaje me merece la siguiente calificación:

  • En primer lugar, me parece una aberración jurídica.
  • En segundo término, considero que constituye un atentado contra los derechos individuales de los ciudadanos que la Constitución ampara y, por tanto, un ataque sin paliativos al sistema democrático.
  • Y, finalmente, entiendo que el blindaje es una puerta abierta a que, por la vía de los hechos, por medio de normas de menor rango, se acabe trastocando la Ley del Concierto Económico.

Dicho de otra manera, con el blindaje se le priva al Parlamento de la Nación —el único competente para legislar en materia fiscal con respecto al País Vasco— de su autonomía y capacidad de establecer las normas jurídicas superiores, para concedérsela a unas entidades locales que, aún cuando se designen con el arcaico término de forales, no son diferentes ni de mayor rango que las demás existentes en España, instaurándose así un nuevo privilegio para ellas.

Por esos motivos, me resulta sorprendente que dos partidos políticos nacionales —como entiendo que pretenden ser el PSOE y el PPhayan sido abducidos, en este asunto, por el nacionalismo vasco. En el caso del PSOE ya se ha dado un apoyo al blindaje del Concierto Económico tanto en el Parlamento Vasco como en el Congreso de los Diputados. En el del PP, ese apoyo sólo ha tenido lugar en la cámara autonómica, sin materializarse en el Parlamento Nacional, aún cuando algunos de sus diputados expresaran con claridad su alejamiento de la posición parlamentaria del partido. Sin embargo, aún se está a tiempo de frenar el asunto, pues la correspondiente proposición de ley está por discutir. Por ello, sin que haya casi resquicio para el optimismo, me parece que es el momento de recordar a estos dos partidos —que hoy en día están comprometidos mutuamente en la gobernación del País Vasco— que ya llegado el momento de desligarse de las rémoras nacionalistas y oligárquicas, y encaminar al país a su definitiva modernidad.

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